Nejvyšší soud Slovenské republiky se rozhodl položit předběžnou otázku ve věci žadatele, který přestoupil na křesťanskou víru, pro což mu má v zemi původu hrozit nebezpečí relevantní z hlediska důvodů pro udělení mezinárodní ochrany.

Tato otázka vyvstala v řízení o odvolání žadatele proti rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví poté, co rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci uvedeného žadatele bylo jednou zrušeno rozkladovou komisí, jednou krajským soudem a třikrát předkládajícím soudem.

Nejvyšší soud Slovenské republiky se rozhodl řízení o odvolání přerušit a obrátit se na Soudní dvůr EU se žádostí o rozhodnutí o následující předběžné otázce: Má se čl. 46 odst. 3 procedurální směrnice¹  vykládat tak, že vnitrostátní soud posuzující důvodnost potřeby mezinárodní ochrany žadatele může z důvodu předcházejícího opakovaného zrušení zamítavého rozhodnutí a vrácení věci zpět správnímu orgánu na základě opakovaně úspěšného opravného prostředku, který se tím jeví jako neúčinný, sám rozhodnout o jejím udělení žadateli, ačkoliv z domácí právní úpravy takováto pravomoc pro soud nevyplývá? Pokud je odpověď na předcházející otázku kladná, vztahuje se takováto pravomoc i na odvolací (nejvyšší) soud?²

Z čl. 46 odst. 3 procedurální směrnice vyplývá, že členské státy mají povinnost zajistit, aby účinný opravný prostředek obsahoval úplné a ex nunc posouzení jak skutkové, tak právní stránky, včetně případného posouzení potřeby mezinárodní ochrany, a to alespoň v řízeních o opravném prostředku u soudu prvního stupně.

Argumentace předkládajícího soudu

Podle překládajícího soudu vyvstává otázka, zda je v případě opakovaného záporného stanoviska správního orgánu k žádosti o mezinárodní ochranu, které tento vydal i přes opakovaná zrušující rozhodnutí soudů, možné opravný prostředek, který vnitrostátní úprava poskytuje, považovat za účinný ve smyslu čl. 46 odst. 3 procedurální směrnice.

Soud v tomto ohledu poukázal na odst. 25 odůvodnění směrnice, ze kterého mimo jiné vyplývá, že v zájmu správného rozpoznání osob, jež potřebují mezinárodní ochranu, by měl mít každý žadatel účinný přístup k řízení a dostatečné procesní záruky pro sledování svého případu v průběhu všech fází řízení; kromě toho by v rámci posuzování žádosti o mezinárodní ochranu mělo být žadateli zpravidla poskytnuto mimo jiné právo na podání účinného opravného prostředku k soudu v případě zamítavého rozhodnutí.

Ačkoliv je podle soudu možno přisvědčit argumentu odvolatele, že čl. 46 procedurální směrnice naznačuje příklon k apelačnímu principu, není podle soudu možné ignorovat skutečnost, že čl. 46 odst. 3 procedurální směrnice formulaci o možnosti soudu mezinárodní ochranu rovněž udělit expresis verbis neobsahuje. Podle soudu na druhou stranu čl. 46 odst. 3 obsahuje zmínku o případném posouzení potřeby mezinárodní ochrany. Podle soudu není možné jazykovým výkladem dospět k závěru, že „případné posouzení potřeby mezinárodní ochrany” znamená bez dalšího „případné udělení mezinárodní ochrany”, jestliže je možné předpokládat, že takovýto úmysl by evropský zákonodárce zřejmě vyjádřil jiným pochybnosti nevzbuzujícím pojmem „získání” nebo „uznání”, jako se uvádí například v čl. 2 písm.
b) a j) procedurální směrnice.³ 

V této souvislosti však poukázal na ustanovení čl. 14 odst. 1 a 4 kvalifikační směrnice,⁴  která pracují s pojmy „postavení uprchlíka přiznané vládním, správním, soudním nebo kvazisoudním orgánem”.⁵

Předkládajícímu soudu není známo, že by se Soudní dvůr EU zabýval výkladem pojmu „případné posouzení potřeby mezinárodní ochrany” a odpověď na tuto otázku nenašel ani v související judikatuře Soudního dvora EU k problematice účinného opravného prostředku ve věcech mezinárodní ochrany či judikatuře Evropského soudu pro lidská práva.

Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k účinnému prostředku nápravy ve věcech mezinárodní ochrany podle překládajícího soudu vyplývá požadavek na důkladný a nezávislý přezkum každé odůvodněné stížnosti vzhledem k nevratné povaze škody, ke které by došlo v případě naplnění rizika mučení anebo špatného zacházení, požadavek na bezprostřední odkladný účinek opravného prostředku s tím, že tento musí být dostupný a skutečný, tedy účinný nejen podle práva, ale i v praxi, a výkon tohoto práva nesmí být bezdůvodně stěžován činností či nečinností státních orgánů a k přezkumu žádosti musí dojít v přiměřené lhůtě, aby stav nejistoty žadatele byl minimální. 

Rovněž je možné od vnitrostátních orgánů požadovat, aby z vlastní iniciativy posoudily míru rizika, které by žadateli hrozilo v případě návratu do země původu, i když určitou skutečnost jako důvod žádosti neuváděl. Ačkoliv podle předkládajícího soudu z judikatury Soudního dvora EU a Evropského soudu pro lidská práva nevyplývá, že pro účinnost opravného prostředku se vyžaduje i udělení mezinárodní ochrany soudem, je možné z ní dovodit požadavek, že soudní přezkum musí být důkladný a úplný a soudní a správní systém jako celek musí zajišťovat účinnost opravného prostředku.

Soud poukázal na skutečnost, že odvolatel podal žádost o mezinárodní ochranu v roce 2009, na opakované zrušení rozhodnutí různými orgány, a s tím související tvrzení odvolatele, že z těchto důvodů žije v nejistotě. Podle předkládajícího soudu v případě odvolatele vyvstávají pochybnosti o dostatečné účinnosti dostupných a odvolatelem využitých prostředků nápravy, přičemž následky tohoto stavu je v současnosti možné eliminovat jen způsobem, který takovýto stav umožňuje.

Předkládající soud je proto toho názoru, že je výklad, podle kterého je úlohou vnitrostátních soudů jen posouzení zákonnosti rozhodnutí správního orgánu o neudělení mezinárodní ochrany s možností pouze vrátit věc k dalšímu řízení správnímu orgánu v případě zrušení takového rozhodnutí, aniž by samotný vnitrostátní soud rozhodl o otázce potřeby mezinárodní ochrany, za předpokladu, že správní orgán opakovaně rozhodne o neudělení mezinárodní ochrany, pro naplnění účelu čl. 46 procedurální směrnice nedostatečný.

V rámci odůvodnění druhé otázky předkládající soud mimo jiné poukázal na formulaci „alespoň v řízeních o opravném prostředku u soudu prvního stupně” v čl. 46 odst. 3 procedurální směrnice. Podle soudu je přitom v případě kladné odpovědi na první otázku významné, zda by bylo možné takovouto určenou pravomoc samotného soudu udělit mezinárodní ochranu vztahovat rovněž na soud odvolací (druhostupňový). Podle soudu by tomu nasvědčoval argument a minori ad maius.

Závěr

Otázku, zda z čl. 46 odst. 3 procedurální směrnice vyplývá, že přezkumný orgán (soud nebo tribunál) musí mít možnost vydat reformační rozhodnutí, kterým by mezinárodní ochrana mohla být udělena, v české literatuře asi nejpodrobněji analyzovala – společně s dalšími otázkami vyplývajícími z citovaného ustanovení procedurální směrnice – H. Lupačová. 

Uvedla, že z judikatury Soudního dvora EU, ani Evropského soudu pro lidská práva nevyplývá požadavek, aby pro účinnost právního prostředku nápravy přezkumný orgán měl možnost mezinárodní ochranu udělit.⁶  Podle této autorky tento požadavek nelze dovodit ani z jazykového či teleologického výkladu.⁷  Na druhou stranu však nelze v tuto chvíli zcela předvídat, jak tuto otázku zodpoví Soudní dvůr EU, v jehož judikatuře můžeme zjevně nalézt stopy, které naznačují, že by mohl přistoupit na argumentaci předkládajícího soudu stran účinnosti právního prostředku nápravy ve věcech mezinárodní ochrany, kterou by ještě dále rozvinul. 

Rozhodnutí Soudního dvora EU bude mít přitom velký význam rovněž pro české správní soudnictví, které je také založeno na zásadě kasace.⁸ Rozhodnutí Soudního dvora EU bude však s ohledem na skutkové okolnosti případu zajímavé rovněž s ohledem na přechodná ustanovení obsažená v čl. 52 procedurální směrnice.⁹

Autor článku: David Kryska
 

________________________________________________________________________________________________________________________________

¹ Jedná se o tzv. novou / přepracovanou procedurální směrnici – směrnice EP a Rady 2013/32/EU z 26. 6. 2013, o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany.

² Usnesení Nejvyššího soudu SR ze dne 24. 1. 2017, sp. zn. 1Sža/20/2016, dostupné na www.supcourt.gov.sk. Autorovi jej laskavě poskytl Odbor dokumentace, analytiky a komparatistiky Nejvyššího soudu SR. Oficiální české znění předběžné otázky nebylo ke dni uzavření rukopisu publikováno.
 

³ Zatímco české znění v čl. 2 písm. b) procedurální směrnice hovoří o získání postavení uprchlíka nebo statusu doplňkové ochrany, slovenské znění užívá pojmu priznanie (přiznání).

⁴ Směrnice EP a Rady 2011/95/EU z 13. 12. 2011, o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany.

⁵ Zde jak české tak slovenské znění užívá pojmu přiznání, resp. priznanie.

⁶ LUPAČOVÁ, Hana. Posouzení potřeby mezinárodní ochrany ex nunc v přepracované procedurální směrnici. Inspirace francouzským azylovým soudem (Cour nationale de droit d´asile). In: JÍLEK, Dalibor; POŘÍZEK, Pavel (eds.). Aktuální právní problémy azylového a cizineckého práva. Brno – Praha: Kancelář veřejného ochránce práv – Wolters Kluwer, 2016,
s. 290-291.

⁷ Tamtéž, s. 291.

⁸ K naznačeným problémům srov. KRYSKA, David. Právo na účinný právní prostředek nápravy ve věcech mezinárodní ochrany a české správní soudnictví In: JURNÍKOVÁ, Jana, KRÁLOVÁ Alžbeta (eds.). Společný evropský azylový systém
v kontextu uprchlické krize. Brno: Masarykova univerzita, 2016, s. 99-122; KRYSKA, David. Evropeizace migračního práva
a české správní soudnictví. In: PÍTROVÁ, Lenka (ed.) a kol. Aktuální právní aspekty migrace. Praha: Leges, 2016,
s. 109-125.

⁹ Srov. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 24. 8. 2015, č.j. 45 Az 30/2014-57, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2015, č.j. 10 Azs 194/2015-32.