Jednou z aktuálních a diskutovaných mezinárodněprávních otázek v současné době je problém právních následků ruské agrese proti Ukrajině. Vedle otázek mezinárodní trestní odpovědnosti osob odpovědných za přípravu, rozpoutání a vedení útočné války a otázek spojených s uplatňováním mezinárodních sankcí proti Rusku a ruským subjektům sem patří problém reparace za škody způsobené na Ukrajině v důsledku ruské agrese.

Obecné mezinárodní právo upravuje zásady odpovědnosti států za mezinárodně protiprávní chování, mezi něž patří plná reparace za způsobenou škodu. Jejich aktuální stav je zachycen v kodifikačních Článcích o odpovědnosti států za mezinárodně protiprávní chování, přijatých Komisí OSN pro mezinárodní právo v r. 2001.¹

Naproti tomu však pravidla obecného mezinárodního práva dosud neupravují podrobné standardy a procesní mechanismy, jak by tato odpovědnost státu měla být uplatňována v praxi. Nejde přitom jen o škody způsobené protiprávním chováním jednoho státu vůči jinému státu. Nejasnosti a potřeba jejich osvětlení se týká zejména odpovědnosti a reparace za škody způsobené jednotlivcům (fyzickým nebo právnickým osobám). Jedná se především o škody způsobené závažnými porušeními mezinárodního humanitárního práva a mezinárodního práva lidských práv. Samostatnou, ale také velmi důležitou kategorii představují škody na životním prostředí, které mohou podle okolností tvořit součást škod uplatňovaných přímo státem, nebo škod týkajících se jednotlivců.

Myšlenka, že Rusko jako stát odpovědný za agresi a další mezinárodně protiprávní chování musí zaplatit škody způsobené na Ukrajině, je sice z pohledu obecných principů mezinárodního práva a pravidel odpovědnosti států samozřejmá, ale její praktická realizace může být velmi složitá. Tato myšlenka také nebyla hned na začátku součástí politických a právních diskusí v rámci mezinárodního společenství. Objevila se až v druhé polovině 2022 a ještě silněji pak začátkem roku 2023.

Prvním zásadním krokem bylo, že Valné shromáždění OSN na svém naléhavém zvláštním zasedání přijalo 14.11.2022 rezoluci ES-11/5, ve které uznalo, že „Ruská federace musí být vedena k odpovědnosti za jakákoli porušení mezinárodního práva proti Ukrajině, včetně agrese při porušení Charty OSN, jakož i jakákoli porušení mezinárodního humanitárního práva a mezinárodního práva lidských práv“.²  Rezoluce dále uznala, že Rusko musí nést právní následky všech svých protiprávních jednání, včetně reparace škody způsobené takovým jednáním.

V dalším bodu (OP 3) pak Valné shromáždění OSN také uznalo potřebu zřídit mezinárodní mechanismus pro reparaci škody způsobené mezinárodně protiprávním chováním Ruské federace na Ukrajině. V následujícím operativním odstavci (OP 4) proto doporučilo vytvoření mezinárodního registru škod jednotlivými členskými státy, a to ve spolupráci s Ukrajinou. Tento registr by měl sloužit jako záznam důkazů a informací o nárocích týkajících se škod všech dotčených fyzických a právnických osob, jakož i ukrajinského státu.³  

K vytvoření registru škod však nedošlo pod hlavičkou OSN. Místo toho se iniciativy ujala regionální organizace, a to Rada Evropy. Nejprve již na podzim 2022 Parlamentní shromáždění Rady Evropy (PACE) doporučilo státům, aby ustavily mezinárodní kompenzační mechanismus, včetně mezinárodního registru škod.⁴  Následně se práce na přípravě takového registru ujali zástupci členských států ve Výboru ministrů Rady Evropy (CM). Výsledkem intenzivního vyjednávání je tzv. parciální a rozšířená dohoda o Registru škod způsobených agresí Ruské federace proti Ukrajině, přijatá formou rezoluce Výboru ministrů – CM/Res (2023). Třetí přílohou je pak Statut Registru škod způsobených agresí Ruské federace proti Ukrajině.⁵


Škody v ukrajinském Mariupolu⁶

Registr škod bude ustaven jako platforma pro mezivládní spolupráci, působící v institucionálním rámci Rady Evropy (čl.1 Statutu). Podle čl. 2 Statutu Registr bude přijímat a zpracovávat informace o nárocích ze škod a důkazy, třídit a organizovat tyto nároky, posuzovat a určovat oprávněnost nároků pro zařazení do Registru a uchovávat oprávněné nároky pro účely jejich budoucího přezkoumání a rozhodnutí. Je třeba zdůraznit, že Registr nemá žádné soudní funkce ve vztahu k těmto nárokům, a to včetně určování odpovědnosti a rozdělování plateb nebo odškodnění.

Kritéria oprávněnosti pro zapsání nároků do Registru budou určena pravidly Registru (rules and regulations). Přitom mají mít na paměti, že takové nároky budou uplatňovány ve vztahu ke škodě, která byla způsobena (a) od 24. 2. 2022; (b) na území Ukrajiny v jejích mezinárodně uznaných hranicích, včetně teritoriálních vod; (c) mezinárodně protiprávním chováním Ruské federace proti Ukrajině. 

Nároky, důkazy a související informace budou předkládány do Registru dotčenými fyzickými a právnickými osobami i ukrajinským státem, včetně regionálních a místních orgánů, a státem vlastněnými nebo kontrolovanými organizacemi. Registr bude spolupracovat s relevantními národními a mezinárodními partnery za účelem shromažďování důkazů o škodách způsobených mezinárodně protiprávním chováním Ruské federace na (nebo proti) Ukrajině.

Podle článku 3 Statutu bude mít Registr právní subjektivitu podle vnitrostátního práva Nizozemí a Ukrajiny. Registr také bude mít způsobilost vstupovat do ujednání (arrangements) se státy, mezinárodními organizacemi a orgány na podporu jeho mandátu. Sídlem Registru bude Haag. Postavení a fungování Registru v Nizozemí bude upraveno sídelní dohodou uzavřenou Radou Evropy. Registr bude mít také pobočnou kancelář (satellite office) na Ukrajině za účelem udržování spojení s vládou Ukrajiny a usnadnění kontaktů s potenciálními žadateli a širší veřejností.

Je zřejmé, že takový registr škod má především zajistit sběr důkazů a nároků pro jejich budoucí uplatnění, tedy být vlastně prvním krokem k ustavení budoucího mezinárodního reparačního mechanismu. Klíčovou a dosud otevřenou otázkou ale zůstává právní forma a obsah budoucího mezinárodního reparačního mechanismu. Třebaže existují některé příklady speciálních mezinárodních kompenzačních mechanismů (komisí), jako byla United Nations Compensation Commission (UNCC), vytvořená závaznou rezolucí Rady bezpečnosti OSN 687 (1991) pro řešení škod způsobených Irákem cizím vládám, občanům a korporacím v důsledku jeho protiprávní invaze a okupace Kuvajtu,⁷  nebo Ethiopia-Eritrea Compensation Commission (EECC), zřízená na základě dohody v rámci mírového procesu,⁸  ani jeden z těchto modelů není přímo přenositelný vzhledem k odlišné situaci, která vznikla ruskou agresí na Ukrajině.

Z článku 2.5 Statutu pouze vyplývá, že budoucí kompenzační mechanismus (Compensation Mechanism) má být zřízen samostatným mezinárodněprávním instrumentem ve spolupráci s Ukrajinou. Jeho přesná forma bude teprve určena, ale může zahrnovat komisi pro nároky a kompenzační fond, pověřené posuzovat a rozhodovat o nárocích a vyplácet kompenzace za škody způsobené mezinárodně protiprávním chováním Ruské federace na (nebo proti) Ukrajině. Sám Registr by se měl prostřednictvím svého výkonného ředitele a Sekretariátu účastnit na práci směřující ke zřízení takového kompenzačního mechanismu. V případě jeho zřízení pak budou uvedené orgány činit nezbytné kroky k tomu, aby byl Registr v souladu se Statutem převeden do kompenzačního mechanismu.

Potvrzení vzniku Registru škod na Summitu hlav států a vlád členských zemí
Rady Evropy 16. a 17. května 2023 v Reykjavíku⁹ 

Ze Statutu Registru škod tak jasně vyplývá, že má být prvním krokem k zajištění odpovědnosti a náhrady škod způsobených ruskou agresí proti Ukrajině. V tuto chvíli, kdy ozbrojený konflikt na Ukrajině stále probíhá, je ovšem dosažení deklarovaného cíle, tedy fungujícího kompenzačního mechanismu, spojeno s vyřešením poměrně složitých politických a právních otázek. Jejich rozbor přesahuje rámec tohoto stručného příspěvku, ale bude předmětem dalších publikací na základě výzkumu podpořeného projektem UNCE.

Autor článku:   Pavel Šturma

_______________________________________________________________________________________________________________________________________

¹ Viz Report of the ILC to the General Assembly, YILC, 2001, vol. II, Part 2 (UN doc. A/56/10).
² GA Resolution ES-11/5 (Furtherance of remedy and reparation for aggression against Ukraine).
³ Ibid., p. 2.
⁴ Parliamentary Assembly of the Council of Europe, “Further escalation in the Russian Federation’s aggression against Ukraine”, Resolution 2463 (2022), 13 October 2022.
⁵ Resolution CM/Res(2023)3 establishing the Enlarged Partial Agreement on the Register of Damage Caused by the Aggression of the Russian Federation Against Ukraine, 12 May 2023.
⁶ Zdroj obrázku: https://www.nato.int/docu/review/articles/2022/07/07/the-consequences-of-russias-invasion-of-ukraine-for-international-security-nato-and-beyond/index.html.
⁷ SC Resolution 687 (1991), 3 April 1991, §§ 16-19.
⁸ Agreement Between the Government of the Federal Democratic Republic of Ethiopia and the Government of the State of Eritrea, concluded at Algiers on 12 December 2000.
⁹ Zdroj obrázku: https://www.mzv.cz/jnp/cz/udalosti_a_media/tiskove_zpravy/summit_rady_evropy_potvrdil_vznik.html