V červnu tohoto roku přijal Výbor OSN pro lidská práva („Výbor”) Obecný komentář č. 37 k právu na pokojné shromažďování.¹  Výbor si snad nemohl vybrat příhodnější dobu než  letošní rok, kdy v různých částech světa probíhaly masové protesty, včetně demonstrací hnutí „Black Lives Matters” v USA, protestů proti prezidentským volbám v Bělorusku, pokračujících demonstrací v Hongkongu či manifestací v Německu a jiných zemích proti opatřením přijatým v souvislosti s celosvětovou pandemií viru covid-19. Mnoho států vyhlásilo kvůli pandemii výjimečný či nouzový stav a opatření, která byla přijata, často vedla rovněž k omezení práva na shromažďování.²

Výbor v Obecném komentáři autoritativně definuje klíčové aspekty práva na pokojné shromažďování, včetně jeho definice, rozsahu, povinností států a možností omezení. Obecné komentáře Výboru slouží zejména k ujasnění výkladu konkrétního práva stanoveného Mezinárodním paktem o občanských a politických právech („Pakt”), v tomto případě práva na pokojné shromažďování, stanoveného v článku 21 Paktu.³

Přijetí Obecného komentáře předchází proces diskusí v rámci Výboru, ale také jednání se státy, nevládními organizacemi, představiteli akademické sféry a jinými aktéry, kteří chtějí obsah Obecného komentáře ovlivnit prostřednictvím vlastních stanovisek a podnětů. Jedná se o proces transparentní a otevřený, přičemž i diskuse členů Výboru je veřejná. Výbor při zpracovávání Obecného komentáře vychází především z vlastní judikatury a doporučení učiněných při projednávání zpráv států, ale odkazuje též na jiné prameny mezinárodního práva⁴ či soft law instrumenty.⁵

Obecný komentář tak představuje shrnutí statu quo ohledně daného práva a je důležitým vodítkem nejen pro Výbor, ale také pro státy, které prostřednictvím svých orgánů, včetně soudních, dané právo vykládají a aplikují, jakož i pro jednotlivce, kteří se daného práva dovolávají. Autoritativnost obecných komentářů potvrzuje také skutečnost, že se na ně odvolávají mezinárodní a regionální soudní orgány, včetně Evropského soudu pro lidská práva.⁶ Dle Výboru patří právo na pokojné shromažďování k základním pilířům participativního systému vládnutí založeného na demokracii, lidských právech a pluralismu.⁷ Evropský soud pro lidská práva jej považuje za „základní právo v demokratické společnosti”, které „není možno vykládat restriktivně”.⁸ 

Nedodržování práva na pokojné shromažďování je typickým znakem represe.⁹ Právo na pokojné shromažďování je právo jednotlivců, které je vykonáváno kolektivně.¹⁰

Toto právo zahrnuje jak účast na shromáždění, které může vzniknout i spontánně, tak jeho přípravu. Článek 21 Paktu chrání právo se shromažďovat pokojně, z jeho ochrany jsou tedy vyloučena shromáždění násilná, pro něž je příznačné rozsáhlé a závažné násilí.¹¹ 

Takovéto násilí zahrnuje použití síly, které vede ke zranění, smrti nebo závažnému ničení majetku. Na druhou stranu izolované projevy násilí některými účastníky shromáždění nemohou být přičteny ostatním účastníkům a shromáždění jako takovému. Jelikož není vždy jednoduché charakterizovat shromáždění jako zcela pokojné či násilné, Obecný komentář vychází z presumpce shromáždění pokojného.

Jednotlivé násilné projevy nečiní shromáždění násilným, nicméně pokud jsou takovéto projevy v rámci shromáždění zjevně rozšířené, účast na takovýchto shromážděních není již článkem 21 chráněna. V souladu s článkem 20 Paktu pokojné shromáždění také nesmí sloužit k propagaci války či šíření národní, rasové nebo náboženské nenávisti. Pod ochranu článku 21 Paktu spadají různé formy projevu práva na pokojné shromáždění, včetně shromáždění konaných venku, uvnitř i virtuálně – demonstrací, protestů, setkání, procesí či náhodných shromáždění davu – stacionární (demonstrace) i mobilní (pochody).

Obecný komentář potvrzuje právo na anonymitu při výkonu tohoto práva a výslovně uvádí, že nošení masek, kukel či jiné krytí obličeje má být povoleno, ledaže by existovaly obzvlášť závažné důvody pro zákaz, a nemůže být považováno jako určující pro označení shromáždění jako násilného.¹²  Dle Obecného komentáře právu na pokojné shromáždění odpovídá povinnost států toto právo respektovat a zajistit, což v sobě zahrnuje jak negativní, tak i pozitivní závazky států.¹³

Negativní závazek znamená nezasahování do tohoto práva ze strany státních orgánů, včetně prostřednictvím zákazu, omezení, blokování, rozpuštění pokojného shromáždění či uložení sankcí jeho organizátorům bez závažných důvodů. Pozitivní závazek představuje povinnost umožnit konání pokojného shromáždění, tak aby jeho účastníci mohli naplnit svůj cíl, což zahrnuje také ochranu účastníků před násilím ze strany jiných osob, například proti-demonstrantů či členů soukromých bezpečnostních složek. Povinností státu je nejen pokojné shromáždění násilně nepotlačovat, ale též zabránit násilí proti jeho účastníkům ze strany třetích stran.

Jak vyplývá ze znění článku 21 Paktu, právo na pokojné shromažďování není absolutní a je možno jej omezit na základě kritérií zákonnosti, přiměřenosti a nutnosti z důvodů výslovně uvedených v článku 21, tedy za účelem dosažení legitimního cíle. Mezi tyto taxativně vymezené důvody patří ochrana národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku, ochrany veřejného zdraví, morálky nebo práva a svobod druhých.

Omezení musí být vždy stanovena v zákoně či administrativním předpisu vydaném na základě zákona a být dostatečně konkrétní. Jakékoliv omezení musí být učiněno na základě posouzení konkrétní situace. Plošná omezení jsou vždy disproporční a tedy v rozporu s článkem 21 Paktu. Omezení musí být vždy nutná a proporcionální, a musí být nejméně narušujícím prostředkem k dosažení legitimního cíle, kvůli němuž je právo omezováno. Musí tedy dojít k posouzení a zvážení povahy a negativního dopadu omezení práva na jedné straně a užitku pro dosažení sledovaného cíle (jako například ochrana veřejného zdraví) na straně druhé. Pokud negativní dopad převyšuje účinek, je omezení nepřiměřené.

Břemeno odůvodnění omezení nese pokaždé stát, jehož orgány musí vždy zvážit možnost mírnějších opatření před úplným zákazem shromáždění. Pokud je to možné, umožnění konání shromáždění by mělo být vždy „v dohledu a dosahu” cílové skupiny. Pokud stát shromáždění sice povolí, ale umožní jeho konání v zásadní vzdálenosti od centra města, kde nemůže zasáhnout cílovou skupinu a veřejnost, dopouští se porušení článku 21.

Obecný komentář se též vyjadřuje k oznamovacím režimům, které se k výkonu práva na pokojné shromáždění vztahují. Zatímco toto právo by nemělo být předmětem povolení, které je v rozporu s jeho povahou jakožto práva základního, státy mohou zavést oznamovací režimy, jejichž smyslem by mělo být umožnění výkonu tohoto práva. Oznamovací povinnost nesmí být zneužita k omezení či potlačení práva na pokojné shromažďování, a procedura musí být transparentní, bez přehnaných požadavků na organizátory shromáždění a bezplatná.¹⁴

Obecný komentář obsahuje rovněž podrobné vodítko pro policisty a další silové orgány pokud jde o jejich roli v zajištění výkonu práva na pokojné shromažďování, výkon tohoto práva v kontextu výjimečného stavu či ozbrojeného konfliktu, a vztah tohoto práva k ostatním právům dle Paktu, zejména práva na sdružování a vyjadřování.

Přestože právo na shromažďování není uvedeno mezi nederogovatelnými právy dle článku 4 Paktu, státy se mohou k derogaci v průběhu výjimečného stavu uchýlit pouze pokud nemůžou dosáhnout daného účelu, například ochrany veřejného zdraví v době pandemie, prostřednictvím omezení umožněných přímo v článku 21. Pokud se však k derogacím uchýlí, tyto musí být v souladu s přísnými požadavky uvedenýmiv článku 4 Paktu.¹⁵

Obecný komentář se na několika místech vyjadřuje k novým technologiím, ať už v souvislosti s virtuálně konanými shromážděními či s užitím technologie k jejich organizaci, včetně sociálních sítí, a zdůrazňuje, že státy nesmí blokovat internetové služby, aby shromážděním zabránily či jinak prostřednictvím těchto technologií do organizace či konání shromáždění neoprávněně zasahovat.¹⁶

Použití nových technologií v souvislosti s právem na shromažďování přináší rizika sledování a sběru dat, která mohou vést k porušení práva na soukromí (článek 17 Paktu). Je možno očekávat, že jeden z následujících obecných komentářů Výboru se bude věnovat právě právu na soukromí, jehož požívání jev souvislosti s rozvojem technologií vystaveno novým a četným rizikům.¹⁷

Autorka článku: Ivana Machoňová Schellongová

_______________________________________________________________________________________________________________________________________

¹ Human Rights Committee, General comment No. 37, Article 21: right of peaceful assembly, adopted by the Committee at its 129th session (29 June to 24 July 2020)

² Tato opatření byla také napadaná u soudů. Například Ústavní soud Německa rozhodoval několik stížností na zákaz shromáždění z důvodu prevence šíření viru covid 19. Zatímco soud rozhodl o neústavnosti plošných zákazů (13. srpna 2020, rozhodnutí v souvislosti s plánovanou demonstrací v Giessenu), v jiných případech potvrdil zákaz konání shromáždění, pokud organizátoři neprokázali dostatečné zajištění dodržení hygienických předpisů (30. srpna 2020, rozhodnutí v souvislosti s plánovanou demonstrací v Berlíně).

³ Ostatní smluvní orgány rovněž přijímají obecné komentáře či doporučení sloužící k témuž účelu.

⁴ Obecný komentář č. 37 odkazuje například na Statut Mezinárodního trestního soudu.

⁵ Obecný komentář č. 37 odkazuje například na Deklaraci práv původního obyvatelstva či Základní principy použití síly.

⁶ Ocalan v. Turkey, Application No. 46221/99 (2005), Makaratzis v. Greece, Application No. 50385/99 (2004), Melnychenko v. Ukraine, Application No. 17707/02 (2004)

⁷ General Comment, para. 1

⁸ Chumak v. Ukraine, Application No 44529/09, Judgment of 6 March 2018, para. 36

⁹ General comment No. 37, para. 2

¹⁰ Coleman v. Australia (CCPR/C/87/D/1157/2003), para 6.4.

¹¹ První věta článku 21 Paktu uvádí: „Uznává se právo na pokojné shromažďování.” Toto právo je zaručeno v mnoha mezinárodních a regionálních instrumentech, včetně Všeobecné deklarace lidských práv (článek 20), Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (článek 11), Americké úmluvě o lidských právech (článek 15) a Africké chartě lidských práv a práv národů (článek 11). Řada mezinárodních organizací, včetně OBSE, přijala směrnice týkající se práva na pokojné shromažďování (OSCE, Guidelines of Freedom of Assembly, 2019, 3rd edition). Dle portálu www.rightsofassembly.info je právo na pokojné shromáždění zaručeno v 184 ústavách států (193 členů OSN). V České republice je toto právo chráněno především Ústavním zákonem č. 2/1993 Sb. ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb., Listinou základních práv a svobod (článek 19) a zákonem č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů.

¹² General comment no. 37, para. 60

¹³ Ibid., para. 21

¹⁴ General comment no. 37, paras. 70 - 73

¹⁵ Ibid, para 96

¹⁶ Ibid, para 34

¹⁷ Srov. Martin Scheinin, U.N. Human Rights Committee General Comment No. 37 on Freedom of Assembly: An Excellent and Timely Contribution, Just Security, 30 July 2020