Opční protokol k Úmluvě OSN proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení či trestání („Opční protokol”) slaví v letošním roce deset let od vstupu v platnost (22. června 2006).  K dnešnímu dni má protokol 81 smluvních stran a 17 signatářů.

Opční protokol, který zakládá mechanismus prevence mučení prostřednictvím návštěv nezávislých externích pozorovatelů v místech, v nichž jsou drženy osoby zbavené osobní svobody, byl v době svého přijetí unikátním instrumentem. To dokládá též historie jeho sjednávání sahající do sedmdesátých let minulého století.

Tehdy švýcarský bankéř, Jean-Jacques Gautier, inspirován modelem Mezinárodního výboru Červeného kříže, navrhl vytvoření mezinárodního smluvního orgánu
s právem navštěvovat, bez předchozího ohlášení, detenční zařízení a činit doporučení za účelem prevence mučení. Myšlenka získala podporu některých členů švýcarské federální rady a v roce 1978 byl tehdejší Komisí pro lidská práva („Komise”) předložen první návrh úmluvy směřující k prevenci mučení.

Ve stejném roce však předložilo Komisi Švédsko také návrh úmluvy proti mučení zaměřený na trestní postih mučení, který Komise přijala jako základ negociací,
z nichž v roce 1984 vzešla Úmluva OSN proti mučení. Původní Gautierův návrh byl, ve značně pozměněné podobě, předložen Komisi v roce 1980 znova Kostarikou, jakožto návrh Opčního protokolu k Úmluvě. Návrh byl nicméně spící až do roku 1992, kdy poprvé započalo sjednávání Opčního protokolu v pracovní skupině Komise.

Negociace však ustrnuly na mrtvém bodě z důvodu neshod ohledně klíčových ustanovení protokolu – zejména mandátu mezinárodního mechanismu k návštěvě detenčních zařízení, který řadě zemí připadal jako přílišný zásah do jejich suverenity. Proto v roce 2001 Mexiko, jménem latinskoamerických a karibských zemí, předložilo alternativní návrh, který přenesl stěžejní odpovědnost za preventivní návštěvy v detenčních zařízeních na národní úroveň.

Návrh zakládal povinnost států vytvořit národní preventivní mechanismus, který by vykonával preventivní návštěvy, a byl pouze doplněn mechanismem mezinárodním.

Návrh vyvolal negativní reakce nevládních organizací a řady států, zejména EU, které přišly s protinávrhem rovněž dvoupilířového systému, nicméně s opačným způsobem fungování – primárně mezinárodního mechanismu, který by byl subsidiárně doplněn mechanismy národními. 

Ke komplexitě jednání přispěly s dalším protinávrhem rovněž USA, které však byly od počátku kritiky sjednání protokolu jako takového a snažily se jej maximálně okleštit. Zásadní roli v posunu jednání k předložení konečného návrhu sehrála předsedkyně pracovní skupiny, Elisabeth Odio-Benito (stávající místopředsedkyně Mezinárodního trestního soudu), která na základě řady intenzivních konzultací předložila návrh Opčního protokolu ke schválení Komisi v roce 2002.

Samotné přijetí v Komisi bylo ohroženo „no-action motion" ze strany USA, nicméně text byl nakonec přijat hlasováním (27 pro, 10 proti, 14 abstencí), následně schválen Hospodářskou a sociální radou a s výraznou převahou přijat Valným shromážděním (127 pro, 4 proti, 42 abstencí).

Nutno dodat, že Česká republika patřila od počátku devadesátých let k výrazným podporovatelům Opčního protokolu v rámci jeho sjednávání a schvalování, rovněž jakožto člen neformální skupiny „Přátel Opčního protokolu” vedené Asociací pro prevenci mučení (APT –  švýcarská nevládní organizace založená Gautierem), která byla spolu s Mezinárodní komisí právníků (ICJ) od počátku hybnou silou celé iniciativy.

Z historického pohledu je rovněž zajímavý vztah mezi sjednáváním Opčního protokolu a Evropské úmluvy proti mučení, která zakládá mechanismus preventivních návštěv na regionální úrovni. Narozdíl od domněnky, že původ vzniku mezinárodního systému preventivních návštěv založený Opčním protokolem spočívá v dříve vzniklém modelu evropském přeneseném na globální úroveň, tomu ve skutečnosti bylo přesně naopak.

Ve chvíli, kdy ustrnuly jednání v OSN na mrtvém bodě, Parlamentní shromáždění Rady Evropy uložilo Radě ministrů přijmout návrh úmluvy, který by takovýto systém zakládal v evropském regionu. Návrh evropské úmluvy byl založen na Gautierově návrhu, zpracovaném pro zprávu Parlamentního shromáždění nevládními organizacemi - APT a ICJ.

To nic nemění na skutečnosti, že evropský systém prevence mučení a práce Výboru pro prevenci mučení (CPT), ovlivnily jak Opční protokol tak dodnes ovlivňují činnost Podvýboru pro prevenci mučení (SPT). Opční protokol vytváří systém pravidelných návštěv nezávislých mezinárodních a národních orgánů 
v místech, kde jsou osoby zbavené osobní svobody.

Za tímto účelem ustavuje Podvýbor pro prevenci mučení a rovněž zakládá povinnost států, smluvních stran, ustavit nezávislý národní preventivní mechanismus a to nejpozději do jednoho roku po vstupu Opčního protokolu v platnost pro daný stát. Státy, smluvní strany, pak mají povinnost umožnit jak Podvýboru, tak národnímu preventivnímu mechanismu návštěvy v místech pod jejich jurisdikcí, kde jsou drženy osoby zbavené osobní svobody.

Opční protokol podrobně upravuje složení, volby členů a mandát Podvýboru, jakož
i parametry a mandát národního preventivního mechanismu, jehož účinné
a nezávislé fungování mají smluvní strany povinnost zaručit.

Podvýbor byl ustaven v roce 2007 a od té doby uskutečnil celkem 49 návštěv zahrnující návštěvy zemí, následné návštěvy (follow-up), návštěvy národních preventivních mechanismů a poradní návštěvy.

Tento Podvýbor zkoumá na místě podmínky, v nichž jsou drženy osoby zbavené osobní svobody v různých zařízeních, včetně policejních stanic, věznic, detenčních zařízení pro imigranty, psychiatrických léčeben a sociálních institucí.

Podvýbor rovněž bere v potaz právní rámec týkající se osob zbavených osobní svobody a procesní záruky, které mají k dispozici.

Přestože jsou státy, smluvní strany, povinny návštěvy Podvýboru umožnit, ve dvou případech (Azerbajdžán a Ukrajina) byla mise Podvýboru přerušena z důvodu obstrukcí, po následných vyjednáváních však byla v obou případech znovuzahájena a dokončena. Informace získané v průběhu návštěvy Podvýborem jsou neveřejné, závěrečné zprávy z návštěv jsou zveřejněny pouze se souhlasem navštíveného státu či národního preventivního mechanismu.

Po šesti měsících od obdržení doporučení se má stát či národní preventivní mechanismus ke zprávě vyjádřit, včetně informace o tom, jak implementuje doporučení. Podvýbor rovněž poskytuje pomoc národním preventivním mechanismům, pokud jde například o interpretaci Opčního protokolu, organizační 
a právní otázky či metodologie preventivních návštěv.

Z 81 smluvních stran Opčního protokolu ustavilo národní preventivní mechanismus doposud 54 států. Podvýbor také poskytuje podporu státům při zřízování a činnosti národního mechanismu za účelem zajištění jeho nezávislého a účinného fungování.

Z hlediska implementace Opčního protokolu zmiňuje Podvýbor ve svých výročních zprávách jakožto neuspokojivý faktor zejména nedostatek finančních prostředků,
v jehož důsledku může uskutečnit návštěvu každé smluvní strany pouze jednou za deset let (periodicita posuzování zpráv států jinými smluvními orgány je 2-5 let), přičemž v případě nárůstu smluvních stran se tento interval může ještě prodlužovat.

Podvýbor se snaží situaci čelit například změnami metod návštěv, omezením délky návštěv nebo zaměřením na typ zařízení či téma, v budoucnu pak sloučením návštěv zemí a národních preventivních mechanismů.

Za zmínku stojí rovněž Zvláštní fond pro prevenci mučení ustaveným na základě článku 26 Opčního protokolu, který je v současnosti jediným aktivním fondem založeným přímo mezinárodní smlouvou (například Opční protokol k Mezinárodnímu paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech rovněž zřizuje fond, který však nebyl nikdy ustaven).

Fond slouží k finanční podpoře implementace doporučení Podvýboru učiněných po návštěvě smluvní strany, jakož i k podpoře vzdělávacích programů národních preventivních mechanismů. Předpokladem poskytnutí grantu je souhlas se zveřejněním zprávy Podvýboru.

Od svého ustavení v roce 2011, Fond podpořil celkem 37 projektů v 11 zemích,
a napomohl tak například legislativním změnám, zřízení národních preventivních mechanismů, propuštění nezákonně zadržovaných osob či snížení násilí vůči mladistvým vězňům.

Je potěšující, že Česká republika patří k pravidelným přispěvatelům Fondu a tímto prakticky a systematicky napomáhá k prevenci mučení ve světě.

Autorka článku: Ivana Machoňová Schellongová

________________________________________________________________________________________________________________

JUDr. Ivana Machoňová Schellongová, D.E.A se za Českou republiku podílela na sjednávání Opčního protokolu a nyní působí v Úřadu Vysokého komisaře pro lidská práva v Ženevě.