Na konci února 2024 nová polská vláda představila na zasedání Rady Evropské unie v Bruselu svůj komplexní plán legislativních změn, které by měly zajistit návrat země k právnímu státu. Tímto vstřícným krokem vůči Evropské Komisi by chtěla rovněž zajistit ukončení řízení podle článku 7 Smlouvy o EU vedené ve věci porušování hodnot Unie vůči Polsku ze strany EU. Po více než osmiletém ping pongu mezi polskými a evropskými soudy by reformy podle polské vlády měly přinést zemi stabilizaci státních institucí, včetně rekonstrukce soudního systému. Polská vláda chce svůj akční plán složený z devíti novel předložit postupně polskému Parlamentu ke schválení.

Cesta k vybudování právního státu v Polsku však nebude jednoduchá, a to nejen s ohledem na hrozící veto polského prezidenta a zapojení Ústavního soudu. Nová vláda již čelí kritice odborné veřejnosti za urychlené výměny zástupců veřejnoprávních médií. Podobné unáhlené kroky můžou podkopat ideu, že nová vláda bude fungovat odlišně než ta předchozí a dlouhodobě zajistí ochranu právního státu v Polsku. Nový akční plán legislativních reforem má ambiciózní cíle, je však otázkou, zda jich lze dosáhnout za jedno volební období a zda reforma obnoví důvěru občanů ve státní aparát nebo ji opět ohrozí.

Právní stát je jako jeden z nejvýznamnějších ústavních principů zakotven jak v právních systémech členských států Evropské unie¹ (dále jen „EU“), tak v EU samotné. V Evropském právu má v tomto ohledu hlavní význam čl. 2 Smlouvy o Evropské unii (dále jen „SEU“), který označuje právní stát za jednu ze základních hodnot Unie, které jsou společné členským státům. Podobně jako EU, i Polsko zakotvuje tuto hodnotu v jednom z úvodních článků své Ústavy, čímž podtrhuje jeho velký význam.² Přes výhradní postavení principu právního státu a četné nástroje, které má k jeho ochraně k dispozici Evropská unie byla situace v Polsku v posledních osmi letech označována jako krize právního státu.

Postupný rozklad právního státu v Polsku byl podle odborníků³ zahájen nástupem vlády strany Právo a Spravedlnost (dále jen „PiS“) v roce 2015, která začala přijímat velké množství reforem, včetně reorganizace soudního systému. Tyto legislativní změny vedly ke vzniku nových orgánů kontroly, k výměně velkého počtu soudců obecných i zvláštních soudů a podle judikatury evropských soudů i k ohrožení jejich nezávislosti. V roce 2020 se Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ve věci Xero Flor v. Polsko usnesl, že rozhodování vadně obsazenými senáty Ústavního soudu představuje porušení práva na soud, které je chráněno Evropskou úmluvou o lidských právech.⁴ Navíc Evropský soud pro lidská práva v případě žaloby polského soudce Igora Tuleyi rozhodl, že kroky učiněné vládou měly „odrazující efekt“ (v anglickém jazyce „chilling effect“) na soudce obecných soudů, kteří by se chtěli účastnit veřejné diskuze o vládních reformách, ale hrozilo by jim v takovém případě kárné stíhání.⁵

I přes četné rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, Soudního dvora Evropské unie a další kroky EU k zajištění právního státu⁶, polská vláda pokračovala v reformách, které byly některými odborníky označovány jako protiústavní. Směřování Polska a zejména postoj vůči rozhodnutím evropských soudů se zásadně změnily až nástupem nové polské vlády po Parlamentních volbách v roce 2023. Před vládou bývalé opozice vedenou premiérem Donaldem Tuskem je teď poměrně složitý úkol odpolitizování státních struktur, především systému soudů. Kromě politických překážek, jako je právo veta úřadujícího prezidenta Andrzeje Dudy a Ústavní soud složený z nominantů bývalé vládní PiS,⁷ čeká novou vládu především výzva, aby reformy měly dlouhodobě pozitivní přínos a nevedly k obcházení práva v procesu obnovy právního státu.

Několik organizací občanské společnosti⁸ již před nástupem nové vlády připravilo návrhy legislativních řešení s cílem napravit poškození právního systému a obnovit systém účinných brzd a rovnováh v Polsku. Změny by měly být souladu s polskou ústavou a splňovat evropské a mezinárodní standardy. Jako představitel nové vlády, ministr pro spravedlnost Adam Bodnar (bývalý veřejný ochránce práv v Polsku), představil v tomto duchu vládní „akční plán“ pro návrat k právnímu státu představitelům členských států v rámci zasedání Rady pro obecné záležitosti 20. února 2024. Plán byl tak předložen v Bruselu s cílem předem konzultovat navrhované změny a identifikovat slabá místa reforem. Polská vláda tím nepochybně usiluje i o ukončení řízení podle článku 7 Smlouvy o EU zahájené ve věci porušování hodnot Unie ze strany Polska ze strany Evropské komise.

Ve stejný den byla polské vládě předložena první z reforem, návrh novely zákona o Národní radě soudnictví, který předpokládá odpolitizování rady, která navrhuje kandidáty na soudce. Právo jmenovat soudce by mělo být navráceno soudcům, kteří si své zástupce budou vybírat ve volbách pořádaných na soudech.⁹ Změny navrhované v Národní radě soudnictví jsou rozděleny záměrně do dvou etap, aby vláda usnadnila jejich hladký postup legislativním procesem. Zaprvé tak přináší návrat k dřívějšímu systému volby soudců, až v druhé fázi by měla být řešena výměna „nelegálně“ jmenovaných soudců.¹⁰ První známá novela má řešit nejpalčivější problémy polského soudního systému na které upozornily i evropské soudy. Již z úvodních prohlášení představitelů reformy však vyplývá, že vláda se rozhodla pro časově nejméně náročnou variantu, která tak pouze nekriticky navrací dříve platnou právní úpravu.

Celkem polský ministr spravedlnosti představil devět novel. Druhá reforma obsažená v akčním plánu se dotýká tzv. náhubkového zákona, který Soudní dvůr EU shledal za rozporný s evropským právem¹¹ pro jeho narušování nezávislosti polských soudců. Další reforma se týká státního zastupitelství. Ta by měla oddělit funkci Nejvyššího státního zástupce a ministra spravedlnosti a přinést komplexní úpravu systému státního zastupitelství v Polsku. Mezi plánovanými návrhy je také nový zákon o postavení zaměstnanců soudů a státních zastupitelství a novela zákona o soustavě obecných soudů. Změny mají dopadnout především na předsedy obecných soudů a minulou vládou zavedené kárné komisaře. Ministerstvo rovněž pracuje na reformě Nejvyššího soudu. U Nejvyššího soudu mají být zrušeny dva senáty: senát mimořádné kontroly a senát profesní odpovědnosti. Oba senáty byly opět novinkou představenou za vlády PiS. Odstraněn má být rovněž mimořádný opravný prostředek, který umožňuje zrušit pravomocné soudní rozhodnutí a byl zpochybněn Evropským soudem pro lidská práva pro jeho možné zneužívání k politickým účelům.¹² Na seznamu návrhů jsou kromě toho změny týkající se implementace rozsudků mezinárodních soudů v Polsku a reformy polského Ústavního soudu.

Právě reforma Ústavního soudu bude pro novou vládu jednou z jedním z nejtěžších úkolů v procesu obnovy právního státu a je v současnosti ohrožením pro změny navrhované novou vládou.

Tento náročný úkol má dvě hlavní dimenze; zaprvé vyloučení některých osob zvolených kontroverzní Národní radou soudnictví z rozhodování a zadruhé řešení důsledků jím vydaných rozsudků.¹³ Ústavní soud, kterému předsedá přítelkyně předsedy PiS Julie Przylebska¹⁴ již třikrát shledal části smluv EU neslučitelnými s polskou ústavou. Proces, podle kterého byla předsedkyně Ústavního soudu jmenována, byl navíc podle některých polských právníků neústavní, stejně jako proces jmenování dalších soudců Ústavního soudu na místa již dle nich dříve obsazená.¹⁵ Kromě toho neshody mezi „starými“ a nově jmenovanými soudci činnost Ústavního soudu prakticky zablokovaly, když nedokáže dosáhnout usnášeníschopnosti žádného ze svých pěti členných senátů. Přesto hrozí, že tomuto tělesu budou navrhované zákony předloženy k přezkoumání, a to ze strany 15 poslanců PiS nebo PiS nakloněného polského prezidenta.

Další očekávanou překážkou pro změny navrhované novou polskou vládou vládě je možnost, že prezident Duda (dříve člen PiS) využije své právo veta, aby zablokoval vstup zákonů navržených většinou v platnost. Jeho prezidentský mandát vyprší až v roce 2025.

Největší výzvou pro novou vládu bude zajistit, aby samotné kroky k obnově právního státu nebyly v přímém rozporu s tímto principem. Nová vláda by se měla vyvarovat machiavelistického „účel světí prostředky“ a zaměřit se na konstruktivní změny státního systému, které odstraní právní nejistotu a obnoví důvěru občanů ve státní instituce. Z tohoto pohledu bude třeba podrobně zkoumat reformní návrhy zákonů. Podle holandského profesora Morijna není realistické, aby byly během funkčního období jedné vlády napraveny všechny škody, které napáchala předchozí vláda v průběhu osmi let.¹⁶ Například odvolání všech dříve zvolených tzv. neo-soudců¹⁷ je problematické a může vnést chaos do fungování soudů.

Neo-soudci tvoří spíše malý podíl celkového počtu soudců a soudy by tak dle něj mohly fungovat i s jejich zapojením. Motivace nové vlády jednat rychle již vyvolala zřetelné obavy v případě obsazení médií. Čerstvě po získání důvěry Parlamentu nová vláda podnikla kroky k odvolání představitelů veřejnoprávní televize TVP, veřejnoprávního rozhlasu Polskie Radio, jakož i Polské tiskové agentury PAP. Podle zástupců PiS i polského prezidenta tím vláda hrubě porušila právo. Nesouhlasné stanovisko vydal i polský Ústavní soud. Ukvapené kroky nové vlády kromě táboru PiS vzbudily rozhořčení i skupin občanské společnosti a nezávislých médií.¹⁸ Polský ministr kultury totiž využil obchodního práva k propuštění vedení médií na základě toho, že je zákonným zástupcem jediného akcionáře veřejnoprávních médií, kterým je státní pokladna. Personální změny ve veřejnoprávních médiích by však měly být podpořeny orgány dozoru, jako je Národní rada pro rozhlasové a televizní vysílání. Podle dřívější judikatury polského Ústavního soudu¹⁹ by ministr sám neměl mít výlučný vliv na personální obsazení orgánů veřejnoprávních médií. I kdyby vláda neměla jiné východisko (s ohledem na aktuální obsazení Národní rady pro rozhlasové a televizní vysílání), úplně chyběla snaha o změny v regulaci a vláda navíc nekomunikovala plán na další zajištění nezávislosti, objektivity a plurality veřejnoprávních médií.

I když je tak třeba vnímat pozitivně předložení akčního plánu nové vlády, který představuje komplexnější změny právní úpravy legislativní cestou, je třeba mít na zřeteli, že legitimní cesta k obnově právního státu bude vyžadovat delší časový úsek, kvalitní odůvodnění a musí být v souladu s judikaturou evropských soudů. Určitou naději vzbuzuje příslib dnešního ministra spravedlnosti na konferenci Nadace Stefana Batoryho "Jak obnovit právní stát" v roce 2018, že reformy by se neměly omezit na obnovení stavu před rokem 2015, ale musí vést ke skutečnému zlepšení standardů právního státu v Polsku. Je třeba s ním rovněž souhlasit, že není možné navracet právní stát kroky, které jsou v rozporu s principem právního státu. To by nebylo udržitelné především z dlouhodobého hlediska. Založit např. odvolávání stávajících soudců na domněnce dobré víry by nebezpečně připomínalo kroky minulé vlády, která rovněž tvrdila, že změny provádí v souladu s právním státem. Takto by vztahy mezi občany a vládou rozhodně vypadat neměly a zklamání z takových kroků by se mohlo odrazit již v dalších demokratických volbách.

Autorka článku:   Karolína Godál

_______________________________________________________________________________________________________________________________________