Judikování v oblasti sociálních práv představuje složitou rozhodovací oblast pro soudní moc vzhledem k tomu, že tato práva jsou velice často spojena s kroky, prostřednictvím nichž politická reprezentace prosazuje program, na základě něhož byla v demokratických volbách zvolena. Ještě více zde proto vyvstává do popředí problém popsaný poprvé americkým ústavním teoretikem Alexandrem Bickelem v knize The Least Dangerous Branch: The Supreme Court at the Bar of Politics z roku 1962: problém soudního rozhodování bez ohledu na vůli většiny (counter-majoritarian problem).

Otázkou pak je, jakým způsobem lze smířit dvě protichůdné tendence: na jedné straně vůli většiny, projevující se v přijímání zákonů, které mají sloužit k uspokojování aktuálních potřeb obyvatel, a na druhé straně soudní kontroly, jejímž cílem je chránit hodnoty ústavnosti.

V rozhodnutí Ústavního soudu Slovenské republiky, které je dostupné na webových stránkách tohoto soudu, jde právě o expozici takovéhoto problému, který je doplněn o další významný prvek: argumentací principem rovnosti při naplňování sociálních práv. Za pozornost stojí teoretické rozvinutí principu proporcionality, jakožto metody ústavněprávní argumentace aplikovatelné na případy kolizí základních práv, případně kolize základního práva
a veřejného zájmu.

V případě šlo o návrh Generálního prokurátora Slovenské republiky na zrušení zákona č. 62/2012
Z. z., o minimálních mzdových nárocích sester a porodních asistentek. Zákon vznikl jako reakce na protesty slovenských lékařů a dalších zdravotních pracovníků na konci roku 2011. Je zřejmé, že jedním z impulsů stávky byl úspěch obdobné akce s názvem „Děkujeme, odcházíme“ v České republice. Slovenská vláda pro uklidnění situace nejprve navýšila platy lékařům, následně pak zvýšila samostatným zákonem platy zdravotních sester.

Argumenty navrhovatele pro zrušení tohoto zákona byly následující: 1) zákon podstatným způsobem zvýšil mzdu zdravotních sester, avšak tím se podle jeho tvrzení stal v současné ekonomické situaci nerealizovatelný, nároky z něj plynoucí jsou totiž podle navrhovatele iluzorní.

Takovýto zákon je pak v rozporu s principem právního státu; 2) napadený zákon je v rozporu
s právem na ochranu vlastnictví, protože zasahuje nad ústavně přijatelnou míru do majetkové sféry nestátních poskytovatelů zdravotnických služeb; 3) konečně zákon porušuje zákaz diskriminace tím, že neodůvodněně přiznává zvýšení platů dvěma kategoriím zdravotnického personálu (zdravotním sestrám a porodním asistentkám), zatímco ostatním zaměstnancům ve zdravotnictví ponechává současnou výši minimální mzdy, která je podstatně nižší. Jako problematickou spatřoval generální prokurátor rovněž skutečnost, že zákon „náhle“ zasáhl do existujících soukromoprávních vztahů.

Zatímco prvnímu argumentu navrhovatele se Ústavní soud věnoval stručně, vzhledem k tomu, že jej z hlediska ústavního práva nepovažoval za dostatečně relevantní, za stěžejní naproti tomu považoval druhý argument, tj. situaci, kdy soukromí provozovatelé zdravotnických zařízení jsou dotčeni tím, že stát zvýšil kogentní právní úpravou (mocensky) mzdy personálu a zasáhl tak do soukromoprávních (pracovněprávních) vztahů mezi zdravotnickým zařízením a sestrou.

Ústavní soud si byl především vědom, že zákonodárce požívá v oblasti zdravotnického sektoru širokou diskreci, zároveň si Ústavní soud rovněž uvědomoval limity vlastního expertního posouzení dané věci (zde připomněl poněkud opomíjený, avšak velmi důležitý, článek amerického právního filosofa Lona Fullera, o nutnosti sebeomezení soudů při aplikaci tzv. polycentrických problémů
v právu – viz L. Fuller: The Forms and Limits of Adjudication, Harvard Law Review, roč. 92, 1978, str. 353 – 409.

Polycentrické otázky jsou takové, které se dotýkají velkého okruhu subjektů, nikoliv pouze účastníků řízení. Jde typicky o otázky daňové, sociálních práv, apod. Judikování v těchto otázkách by se mělo řídit zásadou sebeomezení, neboť soudy zpravidla nemají dostatek informací k tomu, aby posoudily externí dopady svého rozhodnutí na všechny subjekty.)

Jako argument pro prohlášení zkoumaného zákona za protiústavní z důvodu zásahu do vlastnického práva poskytovatelů zdravotních služeb použil poměřování tohoto práva a veřejného zájmu na ochranu zdraví, projevujícího se zejména v podobě funkčního zdravotního systému.

K tomu Ústavní soud uvádí: „Vycházeje z třetího kroku testu proporcionality, ústavní soud konstatuje, že veřejný zájem na mzdách sester je v dané úpravě příliš zatěžující ve vztahu k majetku poskytovatelů. Veřejný zájem na zvýšení platu sester je, vnímáno staticky (tak jak se v současnosti mají právní a ekonomické záležitosti), vykoupený nepřiměřenou a náhlou zátěží do majetku nestátních poskytovatelů, což znamená, že právní úprava vykazuje disproporcionalitu, když právní úprava jednostranně sleduje jen jednu ústavní hodnotu.“ (odst. 129 odůvodnění nálezu).

V závěru k tomu dodává, že „ústavní soud nepovažuje za ústavně rozpornou podstatu, samotnou ideu napadeného zákona, nýbrž kombinaci konkrétního ekonomického a časového tlaku, který
v současném modelu zdravotnictví působí na některé nestátní poskytovatele.“ (odst. 131 odůvodnění nálezu).

K poslednímu argumentu týkajícím se zákazu diskriminace nekonstatoval Ústavní soud porušení ani akcesorické ani neakcesorické rovnosti. Při zkoumání zákazu diskriminace v podobě porušení akcesorické rovnosti přitom použil následující test, který vychází z předchozí judikatury (viz str. 134 odůvodnění nálezu):

1) Došlo k vyčlenění porovnatelného jednotlivce nebo skupiny hlavně ve vazbě nebo
v souvislosti s výkonem základních práv a svobod,
2) a to na základě kvalifikovaného kritéria nebo podobného neospravedlnitelného důvodu,
3) toto vyčlenění je na újmu jednotlivci nebo skupině,
4) a uvedené vyčlenění nelze ospravedlnit, protože buď absentuje důvod ospravedlnění (veřejný, legitimní zájem), nebo jde o nepřiměřený zásah?

Z podané argumentace Ústavního soudu, v níž je uvedena řada důvodů pro i proti prohlášení zákona za rozporného s Ústavou, vyplývá, že v daném případě nejspíše šlo o rozhodnutí, u něhož panovaly mezi soudci značné rozpory. Na jedné straně stojí argumenty opřené o sebeomezení soudní moci a ponechání dostatečného prostoru demokratickým procesům, na straně druhé ochrana individuálních práv, ale také veřejných zájmů.

S vědomím složitosti zkoumaného případu postupoval slovenský Ústavní soud tak, aby pokud možno eliminoval riziko dalšího omezování zdravotních služeb, k němuž by mohlo dojít v případě, že by soukromí poskytovatelé byli nuceni bez náhrady zvyšovat náklady na provoz svých zdravotnických zařízení. Podle mého názoru lze tak toho rozhodnutí vnímat nejen jako posilující ochranu vlastnického práva, nýbrž i veřejného zájmu na fungujícím zdravotnickém systému, do něhož by zákon o minimálních mzdových nárocích sester mohl podstatným způsobem zasáhnout.

Autor článku: Pavel Ondřejek