Krajský soud v Ústí nad Labem v nedávné době jako soud ve správním soudnictví rozhodoval¹ o žalobě proti rozhodnutí Policie ČR o zajištění za účelem předání podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti 
o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobu bez státní příslušnosti v některém z členských států (nařízení Dublin III).

Vnitrostátní právní základ zajištění představoval § 129 zákona o pobytu cizinců (dále jen „ZPC”).²

Připomeňme, že z judikatury k tomuto ustanovení (konkrétně k předání podle mezinárodní smlouvy, avšak tento závěr bezpochyby platí i pro zajištění za účelem předání podle přímo použitelného právního předpisu práva EU) vyplývá úzká souvislosti mezi zajištěním cizince a jeho účelem, když Nejvyšší správní soud uvedl, že: „Je-li kdo zajištěn za účelem předání podle mezinárodní smlouvy, musí být zřejmé, že k předání podle této smlouvy vůbec může dojít.”³

Podstatou sporu řešeného Krajským soudem v Ústí nad Labem byla otázka, zdali je možné zajistit cizince za účelem předání podle nařízení Dublin III, jestliže zákon pro tyto případy blíže nekonkretizuje podmínky pro zajištění.

Soud dospěl k závěru, že k takovému zajištění nemůže postupem dle § 129 odst.
1 ZPC ve spojení s čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III dojít, neboť ve vnitrostátním právu nejsou stanovena objektivní kriteria, na základě kterých by se mohla posoudit otázka existence vážného nebezpečí útěku.

Napadené rozhodnutí Policie ČR proto soud zrušil.

Co se týče předmětné právní úpravy v nařízení Dublin III, podle jeho čl. 28 odst.
2 mohou členské státy zajistit dotyčnou osobu za účelem jejího přemístění podle tohoto nařízení, existuje-li vážné nebezpečí útěku na základě posouzení každého jednotlivého případu, a pouze pokud je zajištění přiměřené a nelze účinně použít jiná mírnější donucovací opatření.

Podle čl. 2 písm. n) nařízení Dublin III se pak pro účely nařízení nebezpečím útěku rozumí existence důvodů, které se zakládají na objektivních kritériích vymezených právními předpisy, pro které je možné se v konkrétním případě domnívat, že žadatel nebo státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, na které se vztahuje řízení o přemístění, může uprchnout.  

Podle žalobců byl jejich zajištěním porušen § 129 odst. 1 ZPC ve spojení s čl.
28 nařízení Dublin III, čl. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

Podle žalobců stávající právní úprava nesplňuje vysoké standardy na kvalitu zákona, které v případě možnosti zbavení osobní svobody klade na právní úpravu čl. 8 odst. 2 Listiny a čl. 5 Úmluvy, neboť § 129 odst. 1 ZPC neobsahuje definici „vážného nebezpečí útěku” a nelze tedy předvídat, jaké jednání může vést ke zbavení osobní svobody jednotlivce.

Česká právní úprava nevyhovuje požadavkům nařízení Dublin III, neboť žádné ustanovení neobsahuje objektivní kritéria, na základě kterých by bylo možno
v konkrétním případě dospět k závěru, že dotyčná osoba může uprchnout.

Za současné právní úpravy tedy nelze předvídat, v jakých případech bude Policie ČR aplikovat na dotčené osoby institut zajištění z důvodu existence vážného nebezpečí útěku, neboť tento pojem není v zákoně definován. Podle žalobců Evropský soud pro lidská práva s ohledem na význam osobní svobody zdůrazňuje při každé příležitosti základní účel ochrany poskytované čl. 5 Úmluvy, jímž je minimalizace rizika svévolného zbavení svobody.

Pro jakékoliv zajišťovací instituty platí, že k omezení osobní svobody může státní moc přistoupit jen z důvodů stanovených zákonem a v řízení zákonem předepsaném. Zdůraznili, že vnitrostátní zákon dovolující zbavení svobody musí být dostatečně dostupný, přesný a předvídatelný, aby se zabránilo riziku svévole, jež je s čl. 5 Úmluvy neslučitelná.

Poukázali i na skutečnost, že požadavek zákonnosti vyplývá i z čl. 8 odst. 2 Listiny, kde je uvedeno, že nikdo nesmí být stíhán nebo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon.

Podle názoru žalobců nemůže být jejich jednání spočívající v neoprávněném pobytu na území České republiky bráno za natolik závažné porušení veřejného pořádku, které by odůvodňovalo zbavení osobní svobody, neboť samotný fakt nelegálního vstupu a pobytu na území není skutečným, aktuálním a závažným ohrožením některého ze základních zájmů společnosti.

Krajský soud v Ústí nad Labem konstatoval, že z čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III jednoznačně vyplývá, že podmínkou sine qua non pro možnost zajištění cizince dle tohoto ustanovení je existence vážného nebezpečí útěku.

Pokud toto vážné nebezpečí útěku cizince neexistuje, nelze přikročit k zajištění cizince dle uvedeného ustanovení nařízení. Pojem „nebezpečí útěku” je v čl. 28 odst.
2 nařízení Dublin III použit jako legislativní zkratka, jejíž obsah je vysvětlen v čl.
2 písm. n).

Podle soudu je tedy nutno „nebezpečí útěku” chápat tak, že jde o důvody, pro které je možné se v konkrétním případě domnívat, že cizinec může uprchnout.Tyto důvody nemohou být jakékoliv, ale musí se jednat o důvody, které se zakládají na objektivních kritériích vymezených právními předpisy. Podle soudu musí být objektivní kriteria, pro která lze dovodit existenci vážného nebezpečí útěku cizince, stanovena vnitrostátním právem ve formě zákona.

Soud se zabýval rovněž povahou nařízení Dublin III. Uvedl, že představuje výjimku ze zákazu zpřesňování obsahu nařízení vnitrostátním právem, neboť samotné nařízení ukládá členským státům, aby upravily ve vnitrostátní legislativě zákonem objektivní kriteria pro posouzení existence nebezpečí útěku.

Z toho podle soudu vyplývá, že podmínkou možnosti aplikace zajištění cizince podle čl. 28 odst.2 nařízení Dublin III je existence v národní legislativě zákonem stanovených objektivních kriterií, na základě nichž je možné posoudit v každém jednotlivém případě existenci důvodů, pro které je možné se domnívat, že cizinec může uprchnout.

Podle soudu jediným ustanovením, které se vztahuje k rozhodnutí o zajištění cizince podle nařízení Dublin III je § 129 ZPC, ve kterém však objektivní kriteria pro posouzení existence nebezpečí útěku zakotvena nejsou.

Soud opřel svou argumentaci mimo jiné o výklad historický, teleologický
a srovnávací, jakož i o závěry německého Spolkového soudního dvora a rakouského Správního soudního dvora v obdobných věcech. Porovnával rovněž různá jazyková znění nařízení Dublin III.

Dospěl k závěru, že v důsledku neexistence zákonem stanovených objektivních kriterií pro posouzení existence nebezpečí útěku cizince je úprava obsažená v čl.
28 nařízení Dublin III v České republice neaplikovatelná. Na toto rozhodnutí navázala rovněž další rozhodnutí ve správním soudnictví.

Závěr o neaplikovatelnosti čl. 28 Dublin III a tedy nemožnosti zajistit cizince za účelem předání podle tohoto nařízení vyvolal reakce v odborné i laické veřejnosti, jakož i v denním tisku či televizním zpravodajství. Proti rozhodnutí byla podána kasační stížnost a do problematiky tak vnese svůj pohled na věc rovněž Nejvyšší správní soud.⁴

Na nedostatek právní úpravy, na který Krajský soud v Ústí nad Labem poukázal,
s největší pravděpodobností zareaguje rovněž zákonodárce, neboť bez ohledu na výsledek řízení o kasační stížnosti vládní návrh novely ZPC počítá v tomto ohledu
s doplněním § 129 ZPC.⁵

Autor článku: David Kryska

________________________________________________________________________________________________________________

¹ Srov. rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 1. 6. 2015, č. j. 42 A 12/2015-78.

² Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Ustanovení § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců zní: „Policie zajistí na dobu nezbytně nutnou cizince, který neoprávněně vstoupil nebo pobýval na území, za účelem jeho předání podle mezinárodní smlouvy sjednané s jiným členským státem Evropské unie přede dnem 13. ledna 2009 nebo přímo použitelného právního předpisu Evropských společenství; policie na dobu nezbytně   bez nutné přestávky.“

³  Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č.j. 2 As 80/2009-66. Srov. též KRYSKA, D., HOLÁ, E. K readmisi cizinců v rozhodovací praxi orgánů veřejné moci. Správní právo, 2010, č. 8, s. 459-469.

⁴ Řízení o kasační stížnosti je u Nejvyššího správního soudu vedeno pod sp. zn. 10 Azs 122/2015.

⁵ Srov. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, 2015, VII. volební období, sněmovní tisk č. 463.