Kvůli boji s onemocněním COVID-19, resp. kvůli omezení jeho šíření s důsledky pro zdraví a životy lidí a fungování zdravotního systému, byl v ČR vyhlášen od 12.3.2020 nouzový stav, v jehož rámci vláda zavedla řadu omezení, která se dotýkají života lidí, volného pohybu, podnikání a cestování. Tato opatření byla a jsou nadále vyhlašována na základě zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon) a zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů.

O vhodnosti vyhlašování některých opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví, nebo podle krizového zákona se vedla v poslední době právní debata. Také se někdy diskutuje o souladu různých omezujících opatření s ústavním pořádkem (např. Jan Kysela, Jan Wintr). Tento příspěvek se nebude věnovat posuzování nouzových opatření z hlediska zákonného a ústavního rámce, ale zaměří se naopak na otázku jejich souladu s mezinárodními smlouvami o lidských právech, které jsou pro ČR závazné. Referenční rámce pro toto posouzení jsou Evropská úmluva o lidských právech (EÚLP, 1950)¹ a Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (MPOPP, 1966).² To proto, že tyto mezinárodní smlouvy obsahují nejdůležitější lidská práva (občanská a politická). Zároveň tyto smlouvy obsahují určité instituty, které dovolují státům reagovat na výjimečné stavy.³

Pro účely tohoto článku musíme rozlišovat omezení (limitation clauses) a derogace (derogation clauses). Mezi nimi jsou podstatné rozdíly z hlediska zásahů do lidských práv a materiálních i procesních podmínek pro jejich uplatnění. To je důležité pro odpověď na otázku, v jakém režimu se ČR po vyhlášení současného nouzového stavu z hlediska mezinárodního práva pohybuje, resp. by se měla pohybovat. Omezení jsou přímo předvídána lidskoprávními smlouvami u některých lidských práv, např. svobody projevu či svobody sdružování. Tato ustanovení dovolují státům omezit výkon lidských práv v zájmu ochrany určitého obecného zájmu, např. veřejné bezpečnosti, veřejného zdraví nebo ochrany práv a svobod druhých.

Omezení musejí mít zákonný podklad, sledovat legitimní cíl a být nezbytná v demokratické společnosti. Taková ustanovení obsahují odstavce 2 článků 8 až 11 EÚLP nebo článků 12, 18, 19, 21 a 22 MPOPP (v případě čl. 18 jde o odst. 3). Derogací (někdy též suspendováním) se pak označuje dočasné pozastavení aplikace některých ustanovení mezinárodní smlouvy o lidských právech, k němuž se státy uchylují proto, aby se snáze vyrovnaly s určitou mimořádnou situací. Může jít o válku nebo jiné vážné ohrožení života národa. Derogace jsou podřízeny celé sérii přesných podmínek.

Tyto podmínky upravuje v MPOPP článek 4, který má 3 odstavce. Základ je v odst. 1:
„1. Je-li za mimořádné situace, která je úředně vyhlášena, ohrožen život národa, mohou státy, smluvní strany paktu, přijmout opatření zmírňující jejich závazky podle Paktu v rozsahu, který si vyžadují potřeby takové situace za podmínky, že tato opatření nejsou v rozporu s jejich jinými závazky podle mezinárodního práva a neznamenají diskriminaci podle rasy, barvy, pohlaví, jazyka, náboženství nebo sociálního původu.”

Druhý odstavec pak stanoví, že „podle tohoto ustanovení se nelze odchýlit od článků 6, 7, 8 (odstavec 1 a 2), 11, 15, 16 a 18.” V odst. 3 je pak zakotvena procesní podmínka, podle které každá smluvní strana používající práva podle odst. 1 o tom okamžitě uvědomí prostřednictvím generálního tajemníka OSN ostatní státy.

Obdobná úprava je obsažena v článku 15 EÚLP, který má podobnou strukturu: „1. V případě války nebo jiné veřejné mimořádné situace ohrožující život národa může každá Vysoká smluvní strana přijmout opatření směřující k odstoupení od závazků stanovených v této Úmluvě v rozsahu přísně vyžadovaném naléhavostí situace, pokud tato opatření nebudou neslučitelná s ostatními závazky podle mezinárodního práva.” 

Dále jsou uvedena tzv. nederogovatelná práva; „nelze odstoupit od článku 2, kromě úmrtí vyplývajících z dovolených válečných činů, a článků 3, 4 (odstavec 1) a 7”. Poslední odstavec pak ukládá smluvní straně „v plném rozsahu informovat generálního tajemníka Rady Evropy o opatřeních, která přijala, a o jejich důvodech”.

Uplatnění derogačních klauzulí je vázáno na splnění podmínek, které jsou v MPOPP a EÚLP podobné. Jsou to následující podmínky: mimořádná situace, nezbytnost a přiměřenost, soulad s jinými mezinárodními závazky, vyloučení určitých (absolutních, nederogovatelných) práv a notifikace. V této souvislosti se objevuje otázka, zda by ČR měla kvůli omezením spojeným s aktuálním nouzovým stavem provést derogaci, tj. dočasně odstoupit od dodržování některých závazků podle EÚLP, popř. MPOPP.⁴

Anebo jsou dosavadní omezení lidských práv pokryta omezeními upravenými u některých práv (odst. 2), a tudíž derogace není nutná? Výše uvedené derogační klauzule ve smlouvách jsou poměrně stručné, proto vyžadují výklad. V tomto ohledu stojí za pozornost Obecný komentář k článku 4 MPOPP, který přijal Výbor OSN pro lidská práva (smluvní orgán zřízený podle MPOOP) v roce 2001.⁵

Podle Obecného komentáře opatření odchylující se od ustanovení Paktu musejí být výjimečné a dočasné povahy.Dříve než stát uplatní článek 4, musejí být splněné dvě základní podmínky: „situace musí dosáhnout mimořádné situace (public emergency), která ohrožuje život národa, a stát, smluvní strana musela úředně vyhlásit výjimečný stav (state of emergency)”.⁶  K tomu pak komentář dále uvádí, že „ne každý nepokoj nebo katastrofa se kvalifikuje jako mimořádná situace (public emergency), která ohrožuje život národa, jak se požaduje v článku 4 odst. 1”.⁷

Toto se pak podrobněji v odst. 5 Obecného komentáře upřesňuje, že jakákoli opatření derogující závazky podle Paktu musejí být omezená na „rozsah, který si vyžadují potřeby takové situace” (to the extent strictly required by the exigencies of the situation).

A dále konkrétně uvádí: „Jestliže státy zamýšlejí uplatnit právo derogovat Pakt například během přírodní katastrofy, masové demonstrace zahrnující případy násilí, nebo velké průmyslové nehody, musejí být s to zdůvodnit nejen to, že taková situace představuje ohrožení života národa, ale také že všechna jejich opatření odchylující se od Paktu, jsou striktně vyžadována potřebami takové situace. Podle názoru Výboru možnost omezit určitá práva z Paktu za podmínek stanovených například pro svobodu pohybu (článek 12) nebo svobodu shromažďování (článek 21) je obecně postačující během takových situací, a žádná derogace příslušných ustanovení by nebyla ospravedlněná potřebami takové situace.”⁸

Pokud tento výklad použijeme na opatření, která byla v ČR vyhlášena kvůli pandemii koronaviru, nezdá se zatím nezbytné kvůli nouzovému stavu uplatnit (a notifikovat) derogaci práv podle MPOPP, popř. EÚLP.

Především je sporné, že přes závažná zdravotní rizika v tomto případě jde skutečně (striktně vzato) o situaci ohrožující život národa, což je shodně v MPOPP a EÚLP.  Navíc většina omezení se týká práv, která podle těchto smluv nejsou absolutní, ale mohou být předmětem omezení, která jsou předvídána u jednotlivých článků (odst. 2).

Je nesporné, že vyhlášená opatření zasahují především do svobody pohybu (čl. 12 MPOPP, čl. 2 Protokolu č. 4 k EÚLP), svobody shromažďování (čl. 21 MPOPP, čl. 11 EÚLP), popř. též práva na projevy náboženského vyznání účastí na bohoslužbách (čl. 18 MPOPP, čl. 9 EÚLP), a práva na pokojné užívání majetku, kam lze podřadit omezení či zákaz podnikání. Posledně uvedené právo není vůbec obsaženo v Paktu, ale figuruje v článku 1 Protokolu č. 1 k EÚLP.

Všechna tato práva jsou upravena v článcích, které obsahují dovolená omezení, která mohou být stanovena na základě zákona, z legitimního důvodu a v nezbytném rozsahu (proporcionalita). Mezi důvody vyjmenovanými v odst. 2 (v případě svobody pohybu odst. 3) příslušných článků MPOPP a EÚLP, resp. protokolů k ní, lze nalézt ochranu veřejného zdraví. Proto lze konstatovat, že opatření zavedená podle krizového zákona nebo zákona o ochraně veřejného zdraví se obecně vejdou do kategorie „omezení”, a proto nemusí být řešená jako „derogace” z MPOPP a EÚLP. Tento předběžný závěr ovšem vyžaduje zásadní upozornění, že legitimní důvod (ochrana veřejného zdraví) nemůže legálně pokrýt veškeré zásahy do lidských práv.

Jednak je neustále nutné posuzovat jejich nezbytnost v demokratické společnosti (proporcionalita), a to z hlediska intenzity zásahů a rizik, kterým se předchází. To v sobě zahrnuje také časový aspekt, tj. dobu trvání omezujících opatření. Kromě toho je třeba upozornit na problém, aby v rámci nouzového stavu nedocházelo k omezování jiných práv, která podle MPOPP a EÚLP omezení z důvodu ochrany zdraví nedovolují.

To by se mohlo týkat např. práva na spravedlivý proces (čl. 14 MPOPP, čl. 6 EÚLP), nebo práva na svobodné volby (čl. 25 MPOPP, čl. 3 Protokolu č. 1 k EÚLP). Posledním aspektem může být srovnání současné praxe různých evropských států, pokud jde o uplatnění derogací podle Paktu nebo EÚLP. Několik států takové notifikace učinilo,⁹ ale většina dosud ne.

Přitom způsob a rozsah derogací se výrazně liší, zejména pokud jde o dotčená práva. Shodně se všechny derogace týkají svobody pohybu a svobody shromažďování. Proto je možné uzavřít, že pro rozhodnutí o potřebě uplatnit ze strany ČR derogace MPOPP a EÚLP je třeba pečlivě zvažovat obsah a délku trvání jednotlivých opatření v rámci nouzového stavu. Navíc je zřejmé, že tato opatření mohou být a budou patrně přezkoumávána v prvé řadě českými soudy, včetně Ústavního soudu, později případně i mezinárodními orgány. Rychlé uchýlení se k notifikaci derogací ze závazků podle MPOPP a EÚLP by mohlo být spíše kontraproduktivní, protože by mohlo nepřímo podněcovat k rozšiřování a prodlužování omezení lidských práv.

Naopak je vhodnější pravidelně přezkoumávat již zavedená opatření a v závislosti na vývoji pandemie je postupně odvolávat. Jakkoliv se v současné době logicky zdůrazňuje hlavní zájem na ochraně zdraví a životů obyvatel, je třeba tato opatření udržovat v nezbytných mezích (proporcionalita). Vedle čistě lékařských a epidemiologických hledisek jsou důležitá také hlediska ekonomických a politických dopadů a v neposlední řadě též minimalizace zásahů do lidských práv.

Autor článku: Pavel Šturma

_______________________________________________________________________________________________________________________________________

1  Sdělení FMZV č. 209/1992 Sb.
2  Vyhl. FMZV č. 120/1976 Sb.
3  K tomu viz BÍLKOVÁ, V. Derogace smluv o lidských právech. In: BÍLKOVÁ, V., KYSELA, J., ŠTURMA, P. (eds.) a kol. Výjimečné stavy a lidská práva. Praha: Auditorium, 2016,
s. 69-101; HIGGINS, R. Derogations under Human Rights Treaties. British Yearbook of International Law, Vol. 48,
1976-1977, s. 281-320; ORAÁ, J. Human Rights in States
of Emergency in International Law. Oxford: Clarendon Press, 1992.

⁴ Viz např. VÁLOVÁ, I., Lidé přišli o základní práva a svobody, stát by měl pozastavit Úmluvu. Česká justice, www.ceska-justice.cz , dne 2.4.2020.

⁵ UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.11 (2001), General Comment No. 29, States of Emergency (Article 4), 31 August 2001.

⁶ Ibid., § 2.
⁷ Ibid., § 3.
⁸ Ibid., § 5.

⁹ Podle dostupných informací derogaci z některých ustanovení MPOPP provedlo Lotyšsko (čl. 12, 17 a 21), viz
https://treaties.un.org/doc/Publication/CN/2020/CN.105.2020-Eng.pdf; Estonsko (čl. 9, 12, 14, 17, 21 a 22), viz
https://treaties.un.org/doc/Publication/CN/2020/CN.113.2020-Eng.pdf; a Arménie (čl. 9, 12 a 21), viz
https://treaties.un.org/doc/Publication/CN/2020/CN.114.2020-Eng.pdf